Pekka Pennanen
22.9.2020
Hyvinvointiyhteiskunta on kokenut 2000-luvulla monenlaisia muutoksia, kun uudenlaisia instrumentteja palveluiden organisoimisessa on otettu käyttöön. Väitöskirjassani tutkin erään uuden instrumentin, sosiaalisen tulosrahoituksen (Social Impact Bond), käyttöönottoa suomalaisten hyvinvointipalveluiden organisoimisessa. Tutkimukseni antaa mahdollisuuden tarkastella hyvinvointiyhteiskunnan laajempaa muutosta peilaamalla sitä vakiintuneisiin käsityksiin sosiaaliturvasta. Erityisen ajankohtaista tämä tarkastelu on vallitsevan koronakriisin aikana.
Hyvinvoinnin uudenlainen organisointi
Viimeisen reilun kymmenen vuoden aikana yhteiskuntamme on kokenut kolme mittavaa kriisiä. Vuonna 2007 alkaneessa finanssikriisissä globaali talous ajautui kuilun partaalle ja finanssijärjestelmä uhkasi romahtaa. Yhdysvalloista alkanutta finanssikriisiä seurasi eurokriisi, joka uhkasi eurojärjestelmän vakautta ja suisti monet euromaat rahoituksellisiin vaikeuksiin. Kolmas kriisi on tänä vuonna eskaloitunut koronakriisi. Se on luonteeltaan symmetrinen shokki, joka koskee tavalla tai toisella kaikkia maita. Koronan myötä elvyttävä talouspolitiikka jatkuu. Samalla sosiaaliturvan järjestäminen joutuu uudelleenarvioinnin kohteeksi.
Kauan ennen koronakriisiä uuteen julkisjohtamiseen, New Public Governanceen ja Gollaborative Governanceen liittyvissä keskusteluissa on esitetty täydennyksiä, kritiikkiä ja parannuksia hyvinvointijärjestelmiin. Myös Suomen osalta – jo ennen koronaa – hyvinvointipalveluiden organisoimisen teknisessä rakenteessa tapahtui huomattava muutos. Suomessa otettiin kokeiluluontoisesti käyttöön sosiaalisen tulosrahoituksen malli, joka on uudenlainen tapa organisoida hyvinvointipalveluita.
Järjestelyssä hyvinvointia tavoitellaan yksityisen ja julkisen sektorin uudenlaisella yhteistyöllä, jossa sijoittajat rahoittavat hyvinvointihankkeita. Mallissa julkinen toimija haluaa parantaa tietyn ihmisryhmän, esimerkiksi lasten, asemaa. Hankkeesta tehdään taloudellinen mallinnos, projektille asetetaan tavoitteet ja etsitään sijoittajat, jotka investoivat hankkeeseen. Hankkeessa palveluntuottajat räätälöivät palvelut kohderyhmälle. Jos projektin tavoitteet täyttyvät, sijoittajille maksetaan tulospalkkio. Hankkeissa pääajatuksena on ostaa tuloksia tekemisen sijaan. Uusi järjestely on poikkeuksellinen, koska siinä sosiaalisesta ongelmasta muokataan finanssi-instrumentti, johon sijoittajat investoivat.
Hyvinvointiyhteiskunnan nopea muutos
Sosiaalisen tulosrahoituksen käyttöönotto on ideologisessa mielessä suuri muutos, koska mallin soveltamisen myötä hyväksytään ajatus, että hyvinvointia voidaan tavoitella entistä laajemmalla yksityisen ja julkisen sektorin yhteistyöllä, sijoittajavetoisesti. Poliittisesti mallia on kritisoitu niukasti. Osasyynä on varmasti mallin kokeiluluonteisuus. Toinen merkittävä tekijä on, että mallin avulla julkisiin hyvinvointihankkeisiin voidaan kanavoida yksityistä rahoitusta paineissa olevan julkisen talouden ja kasvavien sosiaalisten tarpeiden aikana. Sosiaalisen tulosrahoituksen soveltamiseen yhdistyy tavoite hyvinvointiyhteiskunnan systeemisestä muutoksesta. Tässä muutoksessa sosiaalisen tulosrahoituksen malliin kytkeytyviä elementtejä – ongelmien ennaltaehkäisyä, mittarointia ja tulosten ostamistavoitteita – on tarkoitus kytkeä osaksi hyvinvointiyhteiskunnan toimintalogiikkaa.
Miten tällaisen mallin käyttöönotto liittyy koronakriisiin ja sosiaaliturvan muutokseen? Tärkeää on, että mallin käyttöönottoprosessia tutkimalla voidaan hahmottaa paremmin niitä kehityskulkuja, jotka muuttavat suhdettamme vallitseviin toimintatapoihin. Sosiaalisen tulosrahoituksen käyttöönottoprosessin logiikkaa voidaan soveltaa myös koronakriisin vaikutuksiin tulevaisuuden sosiaaliturvaan.
Kohti suurempaa kokonaiskuvaa
Sosiaalisen tulosrahoituksen malli on otettu käyttöön enemmän sattuman kuin rationaalisen suunnittelun tuloksena. Poliittisen hyväksynnän malli sai pakolaiskriisin myötä, kun Sipilän hallitus kannatti mallin soveltamista turvapaikanhakijoiden integroimisessa. Kyseessä ei ollut tarkkaan suunniteltu strateginen muutos, vaan sattumanvarainen tapahtumaketju, jossa henkilötason yhteyksissä edennyt uudenlainen hyvinvointipalveluiden organisoimistapa sai poliittisen kannatuksen kriisin myötä. Pakolaiskriisin keskellä sosiaalisen tulosrahoituksen malli näyttäytyi otollisena vaihtoehtona järjestää turvapaikanhakijoiden palveluita. On mahdollista, että ilman pakolaiskriisiä malli olisi jäänyt vain pienimuotoiseksi kokeiluksi. Tällä hetkellä Suomessa on käynnissä useita sosiaalisen tulosrahoituksen hankkeita.
Koronakriisin myötä elvytyksestä ja vastikkeettomista tulonsiirroista on tullut valtavirtaa. Toimia ei juuri kritisoida, koska ilman tehtyjä ratkaisuja taloudet syöksyisivät ennenäkemättömään lamaan ja sosiaaliset vaikutukset olisivat tuhoisia. Tapahtunut muutos on vaikuttanut yleiseen suhtautumiseen voimakkaaseen elvytykseen ja vastikkeettomiin tulonsiirtoihin: niistä on tullut kauttaaltaan hyväksytympiä. Uudelleenarviointi on tapahtunut enemmän sattuman kuin suunnittelun tuloksena. Muutoksen logiikka noudattaa samaa kaavaa, kuin sosiaalisen tulosrahoituksen laajempi käyttöönotto Suomessa, jossa painottuu tapahtumaketjujen sattumanvaraisuus.
Meneillään olevalla murroksella voi olla yllättäviä vaikutuksia siihen, kuinka tulevaisuuden sosiaaliturva järjestetään. Jo kauan ennen koronakriisiä on kokeiltu perustuloa, sosiaalista luototusta ja monia muita sosiaalisia innovaatioita. Ne eivät ole uusia asioita, mutta tapahtunut kriisi voi muuttaa sitä, kuinka erilaisiin sosiaaliturvainstrumentteihin suhtaudutaan.
Tulevaisuuden sosiaalipolitiikkaa
Sosiaalisen tulosrahoituksen malli voi jäädä myös kokeiluksi, koska kyse on ennemminkin uuden innovaation kokeiluluontoisesta käyttöönotosta. Mallin taustalla ei ole pakolaiskriisistä huolimatta symmetrisen shokin aiheuttamaa radikaalia yhteiskunnallista murrosta, kun taas koronakriisin myötä tapahtunut vastikkeettomien tukien jakaminen on lävistänyt jossain määrin koko maailman. Vaikuttaa todennäköiseltä, että sen vaikutukset tulevaisuuden sosiaaliturvaan ovat suuria, mutta vaikutusten hahmottaminen kriisin akuutissa vaiheessa on vaikeaa.
Uudenlaisiin sosiaalipoliittisiin instrumentteihin sisältyy aina riskejä, joiden ennakoiminen on tärkeää. Sosiaalisen tulosrahoituksen riskejä ovat muun muassa mallin monimutkaisuus, tulosmittareiden laatimisen hankaluus, mahdolliset polarisaatiovaikutukset ja projektien epäonnistuminen. Koronakriisi johtaessa sosiaaliturvan rakenteelliseen uudelleenmuotoiluun, on uusien kokeilujen riskejä pohdittava laajasti ja eri tukimuotojen yhteiskunnallisista vaikutuksista käytävä asianmukaista keskustelua.
Sosiaaliseen tulosrahoitukseen kytkeytyvien riskien lisäksi malliin yhdistyy useita positiivisia lupauksia ja odotuksia. Malli antaa lupauksen tehokkaammista ja paremmista julkisista palveluista sekä budjettisäästöistä. Sosiaaliseen tulosrahoitukseen liittyy myös tavoitteita yhteiskunnallisten ongelmien ennaltaehkäisemisestä ja mahdollisuudesta räätälöidä palveluita kohderyhmän tarpeita paremmin vastaaviksi. On mahdollista, että koronakriisin jälkeisen sosiaaliturvan tavoitteena – sosiaalisen tulosrahoituksen tapaan – painottuu enemmän räätälöitävyys ja ongelmia ennaltaehkäisevä luonne.
Koronakriisin jälkeinen aika eroaa vanhasta normaalista, mutta samalla kriisi mahdollistaa asioiden uudelleenarvioinnin. Tapahtunut voi johtaa sosiaalisesti eheämpään ja yhteiskunnallisesti kestävämpään lopputulokseen. Sosiaalisen tulosrahoituksen mallissa hyvinvointiyhteiskunnan muutospaine tulee instrumenttiin kytkeytyvistä tavoitteista. Koronakriisin aiheuttama shokki taas on laajempi tapahtumaketju. Se vaatii järjestelmää muuttumaan ja sopeutumaan uudenlaisiin ulkoisiin olosuhteisiin. On oletettavaa, että näin vahva muutospaine muokkaa järjestelmää yksittäistä rahoitusinstrumenttia laajemmin ja syvemmin, vaikka sosiaalisen tulosrahoituksen soveltamiseen yhdistyy merkittäviä hyvinvointiyhteiskunnan systeemisiä muutostavoitteita. Varmalta sosiaaliturvan kehityksessä näyttää silti vain muutos.
Pekka Pennanen, VTT
Pekka Pennasen väitöskirja ”Sosiaalinen tulosrahoitus hyvinvointiyhteiskunnan uudistamisen välineenä” tarkastettiin Helsingin yliopistossa 14.8.2020. Vastaväittäjänä toimi professori Juho Saari ja kustoksena professori Heikki Hiilamo.
Väitöskirjan sähköinen versio on saatavilla Helsingin yliopiston E-thesis -palvelusta: http://urn.fi/URN:ISBN:978-951-51-3454-7