Erikoistutkija, VTT Paula Saikkonen
Terveyden ja hyvinvoinnin laitos
19.12.2016
Tietoon perustuva päätöksenteko on esitetty eräänlaisena tavoitetilana, jossa poliittisia päätöksiä ohjaa vankka tietopohja. Ajatus on eittämättä kiehtova: kukapa haluaisi, että veronmaksajien rahoja käytettäisiin harkitsemattomasti. Tällaisen tavoitetilan saavuttaminen edellyttää, että tietoa on ja siitä päätöksenteossa ammennetaan. Sosiaalipolitiikan tutkijalta tämä niin sanottu tietoon perustuva päätöksenteko edellyttää valppautta. Pitää olla selvillä siitä, minkälaiseen tietopohjaan päätöksenteko nojaa sekä sen mahdollisista ammottavista aukoista, jotka voivat johtua esimerkiksi selvitysten tai tutkimusten puutteesta. Tietoa paketoiden voidaan päätyä tekemään varsin merkittäviä sosiaalipoliittisia uudistuksia, joita perustellaan lähinnä käytännöllisinä parannuksina. Tällöin yhteiskunnallinen keskustelu jää helposti käymättä uudistusten tarpeellisuudesta tai seurauksista. Tästä esimerkkinä mainittakoon perustoimeentulotuen siirto Kelan hoidettavaksi. Siirto on sosiaalipoliittisesti merkittävä uudistus, mutta esimerkiksi perustulokokeiluun verrattuna siitä on käyty keskustelua varsin vähän.
Kansainvälisessä tarkastelussa Suomen ratkaisu on omalaatuinen. Hakemuksen perusteella ja tarveharkintaisena etuutena myönnettävää perustoimeentulotukea ensi vuoden alusta hoitaa kansallinen toimija. Tarveharkintaiseen tukeen usein liitetään asiakkaiden tapaaminen ja paikallisten olosuhteiden tunteminen nähdään vähintäänkin eduksi, jos ei suorastaan välttämättömyydeksi. Siirrolla halutaan päästä yhtenäisiin ratkaisukäytäntöihin ja siten kuntakohtaisista ohjeista eroon, jolloin kansalaisten yhdenvertaisuus paranee. (Ks. HE 358/2014 vp 297604) Tarveharkinta ja yhtenäiset ratkaisukäytännöt tosin saattavat lyödä toisiaan korville, molemmat eivät voi voittaa.
Hallituksen esityksessä (358/2014 vp 297604) kuntien rahoitusosuuteen ei ehdotettu merkittäviä muutoksia. Perustoimeentulotuen ala hieman laajenee, mutta kuntiin jää edelleen täydentävä ja ehkäisevä toimeentulotuki. Siirron nähdään tehostavan toimeentulotuen myöntämismenettelyä ja mahdollistavan kuntien henkilöstöresurssien suuntaamisen vahvemmin sosiaalihuollon asiakastyöhön. Esityksen mukaan toimeentulotukeen ”liittyy kiinteästi yksilöllisiä ja perhekohtaisia palveluja, etenkin sosiaalityö”. Arvailujen varassa on, miten perustoimeentulotuen saaja etsiytyy kunnan palveluihin, voihan perustoimeentulotuen nähdä eräänlaisena sähköisesti haettavana perustulona tai kansalaispalkkana.
Osittaista perustuloa isompi kokeilu
Perustulon yksi keskeisistä tausta-ajatuksista on, että ihminen on aktiivinen toimija. Perustulo ei edellytä raportointia viranomaisille vaan se maksetaan sovituin edellytyksin kaikille. (Ks. Kangas & Pulkka 2016, 17–22.) Hallituksen kokeilu edustaa osittaista perustuloa eli se ei kata kokeilussa esimerkiksi asumistukea. Mukaan pääsee (tai joutuu) satunnaisotoksella kaksituhatta Kelan etuutta saavaa henkilöä. Käytännössä perustulokokeiluissa on kyse siitä, miten vastikkeeton etuus aktivoi pitkäaikaistyöttömiä työn vastaanottamiseen. (Ks. HE 215/2016 vp) Kokeilu on näkynyt julkisuudessa paljon, merkittävästi enemmän kuin huomattavasti isompaa joukkoa koskeva Kela-siirto.
Tietoon perustuen perustulokokeilun voisi ajoittaa merkittävästi paremmin. Parin vuoden päästä käyttöön otettava kansallinen tulorekisteri olisi antanut aivan eri tavoin pelivaraa. Perustoimeentulotuen siirtoa Kelaan voidaan perustellusti pitää askeleena perustulon suuntaan tai ainakin eräänlaisena tulotakuuna. Tarkoittaahan se, että sähköisellä hakemuksella voi käytännöllisesti katsoen saada säännönmukaisesti etuuden tai täydentävän etuuden tapaamatta ensimmäistäkään sosiaalihuollon työntekijää. Perustoimeentulotukea voidaan alentaa tilapäisesti, jos ihminen kieltäytyy työvoimapoliittisista toimenpiteistä, mutta vähintään kuusikymmentä prosenttia siitä on kuitenkin maksettava. On poliittinen tahto toteuttaa perustulokokeilu kuluvalla hallituskaudella. Melko vahvat argumentit olisivat olleet sille, että mielekkäämpi kokeilu olisi saatu rakennettua Kela-siirron päälle ja kansallisen tulorekisterin mahdollisuuksia hyödyntäen.
Kokeilukulttuuria 1990-luvulta lähtien
Aivan varmaksi ei voi sanoa, onko kokeilukulttuuri edistänyt toimeentulotuen siirtoa Kelaan, mutta kokeiluja on ainakin tehty vuodesta 1990 lähtien. On kokeiltu sosiaalitoimen ja Kelan yhteispisteitä, tehty toimeentulotukikokeiluja, toimeentulotuen siirtoa Kansaneläkelaitokseen kokeiltiin ensin 12 kunnassa tai kunnan osa-alueella, sittemmin 34 kunnassa. Tälläkin vuosituhannella toimeentulotuen siirtoa Kelaan on kokeiltu Vantaalla vuosien 2013–2016 aikana. Siirrosta keskusteltiin myös esimerkiksi valtioneuvoston kesäkuussa 2007 asettamassa sosiaaliturvan uudistuskomiteassa (Sosiaaliturvan uudistamiskomitean…). Enemmistö komiteassa kannatti siirtoa, mutta näkemykset erosivat siinä määrin toisistaan, että asiasta ei tehty esitystä.
Toimeentulotuen siirtokokeiluista saadut tulokset ovat tutunoloisia tässä päivässä (ks. Blomgren 2016 ym.). Myönteisinä seikkoina on esitetty asiakkaiden yhdenvertaisuuden parantuminen, mahdollisuus panostaa sosiaalityöhön etuuskäsittelyn vähentyessä ja etuuksien saaminen yhdeltä luukulta. Sähköisen toimeentulotukihakemuksen tekeminen suurimmalle osalle helpottuu siirron myötä. Haittoina on nähty mahdollinen toimeentulotuen saajien määrän kasvu ja kustannusten nousu, kun kynnys toimeentulotuen hakemiseen madaltuu. Samaan aikaan sosiaalihuollon leimaavuus kunnissa entisestään kasvaa, mistä voi seurata sosiaalihuollon palveluiden karttamista. On epäilty, että Kelan henkilöstö ei kykene tunnistamaan hakijoiden sosiaalityön tarvetta. Jos tarve tunnistetaankin, niin epäselvää on, miten asiakas saadaan ohjattua hänen tarvitsemiin palveluihin. Ei ole myöskään takuuta siitä, että kunnat todella käyttäisivät toimeentulotuen käsittelystä vapautuvat resurssit sosiaalityöhön ja -ohjaukseen. Ongelmana on nähty myös palveluverkon supistuminen, kun Kelan toimipisteet ovat harvemmassa kuin kunnalliset palvelut.
Tarvitaan suuria linjoja ymmärtävää sosiaalipolitiikkaa
Kun kokeiluja ja käytyä keskustelua katsoo vähän kauempaa huomaa, että sosiaalipoliittista ja poliittista keskustelua sosiaaliturvajärjestelmän uudistamisesta tarvittaisiin kipeästi. Kuntataloudelle kustannusten kasvun välttäminen voi olla tavoiteltavaa. Sosiaalipoliittisesti sellainen perustelu, että ihmisten hakiessa heille kuuluvat etuudet ilman leimautumisen pelkoa kasvattaa kustannuksia liikaa, on yksinkertaisesti kestämätön. Politiikassa tehdään arvovalintoja siitä, minkälaista hyvinvointia yhteiskunnalla on velvollisuus ja mahdollisuus tukea. Sosiaaliturva ja sen oikeuttaminen vaarantuu, jos sisään rakennetaan asiakkaita poissulkevia mekanismeja.
Suuri osa toimeentulotuen saajista saa korkeiden asumiskustannusten takia toimeentulotukea asumistuen päälle. Tälle ryhmälle siirto on myönteinen, kun asumistukea täydentämään tarvittavan toimeentulotuen saa jatkossa haettua Kelasta ja yhden luukun periaate toteutuu. (Ks. Sallila 2016.) Jos Kelan asumistuki huomioisi kasvukeskusten todelliset asumiskustannukset, olisi tämä joukko merkittävästi pienempi. Tältä osin kyse on pikemmin asuntopolitiikan surkeudesta kuin sosiaaliturvajärjestelmän ongelmakohdista. Jatkossa useammalla luukulla joutuvat asioimaan kaikkein heikoimmassa asemassa olevat, jotka ovat suurimmassa tuen tarpeessa. Uudistuksissa näyttää olevan sisäänrakennettuna oletus alati aktiivisesta ja toimintakykyisestä kansalaisesta. Perustulokokeilulla halutaan aktivoida pitkäaikaistyöttömiä vastaanottamaan työtä ja siten parantamaan elinolosuhteitaan. Kela-siirrossa asiakkaan pitää itse aktivoitua hakemaan täydentävä ja ehkäisevä toimeentulotuki kunnasta. Mitä jos ihmisellä ei ole riittäviä voimavaroja? Perustoimeentulotuen siirto antaa erinomaisen mahdollisuuden tutkia empiirisesti, mitä käy niille ihmisille jotka eivät näihin aktiivisiin kansalaisiin lukeudu. Eri asia on, löytyykö tällaiselle tutkimukselle rahoitusta tai miten mahdollisia tuloksia hyödynnetään päätöksenteossa.
Sosiaaliturvan uudistamista tarvitaan monesta syystä. Asuntokysymyksen ratkaisu kasvukeskuksissa helpottaisi monin tavoin. Se edellyttäisi kuitenkin monimutkaisen kokonaisuuden hahmottamista. Tietoon perustuvalle päätöksenteolle tästä voi tulla ongelma: mitä kapeammin kysymys rajataan, sen luotettavampaa tietoa saadaan. Parhaimmillaan tutkimustieto lisää päätöksenteon läpinäkyvyyttä kirkastaessaan poliittiset arvolinnat. Pahimmillaan se mahdollistaa arvovalintojen piilottamisen tutkimustiedon taakse.
Lähteet:
Blomgren, Sanna; Karjalainen, Jouko; Karjalainen, Pekka; Kivipelto, Minna; Saikkonen, Paula; Saikku, Peppi (2016) Sosiaalityö, palvelut ja etuudet muutoksessa. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Raportti 4.
HE 358/2014 vp 297604 Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi toimeentulotuesta annetun lain ja kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain muuttamisesta. Finlex.
HE 215/2016 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi perustulokokeilusta sekä tuloverolain 92 §:n ja ennakkoperintälain 17 § väliaikaisesta muuttamisesta. https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/KasittelytiedotValtiopaivaasia/Sivut/HE_215+2016.aspx (luettu 5.12.)
Kangas, Olli & Pulkka, Ville-Veikko (2016) Ideasta kokeiluun? Esiselvitys perustulokokeilun toteuttamisvaihtoehdoista. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 13/2016.
Sallila, Seppo (2016) Kelan ja kuntien työnjako toimeentulotuen siirrossa Kelaan. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Työpapereita 21.
Sosiaaliturvan uudistamiskomitean (SATA) ehdotukset sosiaaliturvan uudistamiseksi. Sosiaali- ja terveysministeriö 2009:62.