Jyri Liukko 16.5.2024
Viime aikoina on käyty vilkasta keskustelua eläketurvan uudistamisesta, vaikka vuoden 2017 edellisestä eläkeuudistuksesta ei ole kulunut vielä kauaa. Taustalla on ennen kaikkea väestön ikääntyminen odotettua nopeammin matalan syntyvyyden takia.
Puhe eläkeuudistuksen tarpeesta lisääntyi vuonna 2023, ja aihe nostettiin myös Petteri Orpon hallitusohjelmaan. Hallitus asetti uudistusehdotusten takarajaksi tammikuun 2025. Siihen mennessä työmarkkinajärjestöjen pitäisi yhdessä ministeriöiden kanssa löytää yhteisymmärrys ansiosidonnaista työeläketurvaa koskevista muutoksista.
Uudistuspaineita helpottaa hieman se, että Suomessa osa eläkemaksuista rahastoidaan tulevaisuutta varten. Joka vuosi noin kuudesosa työeläkkeistä maksetaan eläkerahastojen sijoitustuotoista. Eläkevakuutusmaksut eivät yksinään riittäisi kustantamaan eläkkeitä.
Sijoitusrikin lisääminen eläketurvan uudistamisessa
Yksi keino parantaa eläkejärjestelmän kestävyyttä on eläkevarojen sijoitustuottojen kasvattaminen. Tätä mahdollisuutta on viime vuosina esitetty erilaisissa selvityksissä ja keskustelunavauksissa, ja se mainitaan myös Orpon hallitusohjelmassa. Ajatuksena on, että sijoitustoiminnan riskin kasvattaminen eli käytännössä osakepainon nostaminen lisäisi tuottoja, mikä vähentäisi painetta korottaa eläkemaksuja tai heikentää tulevia etuuksia.
Rahastojen ja sijoitustuottojen hyödyntämisen lisääminen eläketurvassa ei ole uusi asia. Ilmiöstä puhutaan eläkkeiden finansialisaationa. Tällä viitataan ensinnäkin rahastoitujen eläkevarojen merkityksen kasvattamiseen eläkkeiden rahoittamisessa, mikä lisää eläketurvan riippuvuutta rahoitusmarkkinoiden kehityksestä. Toiseksi finansialisaatio merkitsee sijoitustoiminnan painopisteen siirtämistä ennustettavista korkosijoituksista kohti korkeampiriskisiä osakesijoituksia.
Kolmanneksi eläkefinansialisaatioon liittyy usein siirtymä etuusperusteisista kohti maksuperusteisia eläkkeitä. Etuusperusteisten eläkkeiden periaatteena on, että rahoitusongelmien ilmetessä työikäisten eläkemaksuja voidaan nostaa sen sijaa että eläke-etuuksia leikattaisiin. Maksuperusteisissa eläkkeissä puolestaan maksu on kiinteä ja etuus joustaa sen mukaan, miten rahat riittävät. Tällöin sijoitustuottojen kehitys vaikuttaa merkittävästi eläkkeiden tasoon joko kollektiivisesti tai yksilötasolla.
Suomi ja Kanada uivat finansialisaatiokehityksessä vastavirtaan
Sijoitustuotot ovat keskeisessä roolissa erilaisissa yksityisissä eläkejärjestelyissä, mutta lakisääteisissä eläkejärjestelmissä rahastoinnin ja sijoitustoiminnan merkitys on usein pieni tai rahastointia ei ole lainkaan. Vain harvassa maassa lakisääteisen eläkejärjestelmän rahastojen koko on merkittävä. Lakisääteisissä eläkejärjestelmissä suurempia rahastoja on lähinnä Pohjoismaissa, muutamissa Aasian maissa ja Kanadassa.
Suomi ja Kanada ovat tästä näkökulmasta kiinnostavia ja kansainvälisesti poikkeuksellisia tapauksia. Suomen ja Kanadan lakisääteiset työeläkejärjestelmät perustuvat pääosin niin sanottuun jakojärjestelmään eli siihen, että työikäisten maksuilla kustannetaan suurin osa saman ajankohdan eläkkeistä. Rahastointi on näissä järjestelmissä kuitenkin harvinaisen suuressa roolissa. 2000-luvulla rahastoinnin merkitys on Suomessa ja Kanadassa jatkuvasti kasvanut ja kasvaa jatkossa entisestään. Molemmat maat ovat myös kasvattaneet eläkkeiden sijoitusriskiä löyhentämällä sääntelyä ja kasvattamalla osakkeiden osuutta sijoitustoiminnassaan merkittävästi 1990-luvun lopusta alkaen. Nämä kaksi kehityskulkua sopivat hyvin yhteen eläketurvan finansialisaatiotrendin kanssa.
Vakuutussolidaarisuus Kanadassa ja Suomessa
Monissa Kanadaan verrattavissa maissa, kuten Australiassa, Uudessa-Seelannissa, Irlannissa ja Isossa-Britanniassa sekä joissakin Yhdysvaltojen osavaltioissa, on lakisääteisen eläketurvan kohentamisen sijaan pyritty yksityisen eläketurvan kattavuuden lisäämiseen sääntelyn avulla. Kanadassa suunta on ollut toinen, sillä yksityisten työpaikkaan liittyvien eläkevakuutusten kattavuus on vähentynyt viime vuosikymmenten aikana alle 40 prosenttiin palkansaajista. Yksityisen sektorin työntekijöistä enää noin 20 prosentilla on perinteinen työnantajan kautta hankittu eläkevakuutus.
Tärkein ero Kanadan ja muiden anglosaksisten maiden kehityksessä liittyy riskin jakamiseen ja eläketurvan solidaarisuuteen. Yksityisesti järjestetty eläketurva on yhä useammin maksuperusteista, mikä tarkoittaa usein yksilöllistä riskiä sijoitusten onnistumisesta, urakatkoksista ja toisinaan myös pitkäikäisyydestä. Toisin kuin Kanadan lakisääteisessä eläketurvassa, riskit eivät tällöin hajaudu kollektiivisesti.
Myös Suomen tilanne eroaa läheisistä vertailumaista. Muissa Pohjoismaissa ja esimerkiksi Alankomaissa työmarkkinoilla sovitut lisäeläkejärjestelmät ovat merkittävässä roolissa kokonaiseläketurvassa. Suomessa yksityiset lisäeläkkeet ovat jääneet marginaaliseksi ilmiöksi ennen kaikkea siksi, että lakisääteisen eläketurvan taso on säilynyt suhteellisen korkeana eikä työeläkkeissä ole kattoa.
Riksin jakamisen ja vakuutussolidaarisuuden näkökulmasta Suomen ja muiden Pohjoismaiden välillä onkin kaksi keskeistä eroa. Ensinnäkin työmarkkinoilla sovitut eläkkeet eivät ole näissä yhtä kattavia kuin Suomessa, vaikka ne kattavatkin usein noin 90 prosenttia palkansaajista. Toiseksi yksityiset ammatilliset eläkkeet ovat Pohjoismaissakin yhä useammin maksuperusteisia ja sisältävät lisääntyvästi (yksilöllistä) sijoitusriskiä.
Automaattisia vakautusmekanismeja epävarmuuden vastapainoksi
Vaikka yksilölliset riskit eivät siis ole kohonneet Suomen ja Kanadan eläketurvassa, sijoitusriksin kasvattamisen myötä kollektiivinen epävarmuus on lisääntynyt ja muuttanut muotoaan. Tämä on herättänyt keskustelua siitä, millä tavoin pitkän aikavälin riskejä voitaisiin hallita etukäteisen sääntelyn avulla. Tällä tarkoitetaan niin sanottuja automaattisia vakauttajia, joita on otettu käyttöön monissa maissa. Näiden avulla eläkejärjestelmään luodaan mekanismeja, jotka ylläpitävät rahoituksen tasapainoa ja jotka reagoivat automaattisesti rahoitustilanteen ennusteen muutoksiin. Keinona toimii maksujen, etuuksien tai indeksitarkastusten joustaminen suuntaan tai toiseen.
Sekä Suomessa että Kanadassa on jo nyt käytössä erilaisia automaattisia vakautusmekanismeja. Suomessa tällaisia ovat eläkkeen tasoa elinajanodotteen pidentyessä leikkaava elinajanodotekerroin sekä alimman vanhuuseläkeiän sitominen elinajanodotteeseen. Muista syistä johtuviin rahoitusongelmiin ei kuitenkaan ole käytössä automaattisia keinoja. Jos rahoitustasapaino heikkenee matalan syntyvyyden, työllisyystilanteen tai sijoitustoiminnan epäonnistumisen takia, tähän voidaan reagoida vain tekemällä erillinen poliittinen päätös maksujen nostamisesta, indeksin heikentämisestä tai eläkkeen kertymissääntöjen muuttamisesta.
Kanadassa eläkejärjestelmän rahoitusennusteen heikentymiseen yritetään aina ensimmäisen löytää poliittinen ratkaisu. Jos tällaista ei löydy, sovelletaan ennalta sovittua vakautussääntöä, jonka mukaan maksutasoa nostetaan ja eläkkeiden indeksikorotukset jäädytetään. Tulevia eläkkeitä voidaan myös rajatusti leikata. Kanadassa vakautussäännöt koskevat sekä eläkkeiden tasoa että työikäisten maksuja eli riskit jakautuvat eri sukupolvien kesken.
Eläkkeiden finansialisaatiokehitys kasvattaa sijoituksiin liittyviä riskejä samalla kun väestö- ja talouskehitykseen liittyvä epävarmuus yleistyy. Suomessa ja Kanadassa riskit jaetaan kuitenkin edelleen kollektiivisesti. Rahastoinnin ja sijoitustuottojen hyödyntäminen näissä maissa on tukenut lakisääteisten etuusperusteisten eläkkeiden taloudellista kestävyyttä. Eroja on siinä, missä määrin yhteiset riskit kohdistuvat työikäisiin ja nykyisiin tai tuleviin eläkeläisiin ja siinä, miten riskien jakamisen mekanismeista on sovittu etukäteen. Kanadassa etukäteisrahastoinnin kasvattamisen avulla on lisäksi mahdollistettu lakisääteisen eläketurvan merkittävä parantaminen pitkällä aikavälillä, mikä on harvinainen suunta nykytilanteessa.
Jyri Liukko, erikoistutkija, VTT, Eläketurvakeskus, tutkimusosasto