Sosiaalipolitiikan tutkijoille eläkkeiden eurooppalaistuminen on näyttäytynyt lähinnä reunamerkintöinä. Näin siksi, että EU-maiden hyvinvointivaltiomallit ovat osa kansallista identiteettiä. Kansalliset hyvinvointimallit ovat rakentuneet jaettujen arvojen, historian ja yhteiskunnallisten olosuhteiden pohjalta. Kun oma malli on kerran valittu, sitä polkua on tallattu eteenpäin, eikä eurooppalaistumiselle ole tässä prosessissa jäänyt sijaa.
Tunnettu eläketutkija, Leuvenin yliopiston professori Yves Stevens on esittänyt, että kansalliset hyvinvointimallit näkyvät erityisen selvästi juuri eläkkeissä. Nykyinen eläketurva muotoutui monessa maassa toisen maailmansodan jälkeen. Maissa koettiin moraaliseksi velvollisuudeksi ryhtyä maksamaan eläkkeitä sodan ja talouskriisien koettelemille ikääntyneille. Tämä synnytti laajat julkiset eläkejärjestelmät. Vuosikymmenten saatossa näistä järjestelmistä on tullut keskeinen osa hyvinvointivaltiota.
Tämän taustan tuntien ei ole ihme, että jäsenvaltioissa on suhtauduttu melko torjuvasti EU-komission antamiin suosituksiin tai yhteisötason eläkepoliittisiin linjauksiin eläketurvan uudistamiseksi. Historiallisesti EU-tason yhteistyössä onkin ollut kyse erilaisten eläkejärjestelmien yhteensovittamisesta. Järjestelmien parametreja on pyritty koordinoimaan niin, että eläketurva ei tuo esteitä työn perässä liikkumiselle maasta toiseen. Näen kuitenkin, että 2000-luvulla on tapahtunut suuri muutos ja eläkepolitiikka on aidosti eurooppalaistunut.
Finanssikriisi vauhditti yhteisen eläkepolitiikan kehitystä
Vuosituhannen alussa eläketurvaa lähdettiin kehittämään vertaisoppimisella, osana niin sanottua avoimen koordinaation menetelmää (AKM). Menetelmän keskeisiä työkaluja ovat indikaattorit, vertaisarvioinnit ja raportit. Tavoitteet on sovittu yhdessä, mutta niiden toteuttaminen jää kunkin jäsenvaltion omalle vastuulle. Kyse on siis niin sanotusta pehmeästä sääntelystä. Alkuvaiheessa AKM:lle asetettiin kunnianhimoisia tavoitteita. Viime vuosina sen rooli on kuitenkin heikentynyt ja AKM jäänyt yhä vähemmälle huomiolle sosiaalipoliittisessa yhteistyössä.
Finanssikriisin yhteydessä eläkepoliittinen yhteistyö otti uuden harppauksen eteenpäin. Vuonna 2011 luotiin talouspolitiikan ohjausjakso, jossa seurataan EU:n taloussääntöjä. Komissio antaa jäsenvaltioille suosituksia, joilla se näkee jäsenvaltioiden toteuttavan taloussääntöjä paremmin. Osana ohjausjaksoa komissio on ollut huolissaan jäsenvaltioiden eläketurvasta. Vuoteen 2023 mennessä komissio oli antanut jäsenmaille yhteensä 438 suositusta eläketurvan kehittämiseksi. Suosituksista valtaosa on keskittynyt järjestelmien taloudelliseen kestävyyteen. Erityisesti alkuvuosina toistui vaatimus eläkeiän sitomisesta elinajanodotteeseen. Lähes kaikki jäsenvaltiot ovat saaneet tänä aikana vähintään yhden, usein useampia, eläketurvaa koskevan suosituksen.
Jäsenvaltioiden tekemät eläkeuudistukset ovat olleet samansuuntaisia suositusten kanssa. Suositusten täytäntöönpanon tahti ja laajuus ovat vaihdelleet riippuen suositusten tarkasta sisällöstä ja vaatimusten tasosta. Joskus eläkesuositukset ovat lisänneet tietoisuutta eläkeuudistuksen tarpeellisuudesta ja käynnistäneet useamman hallituskauden kestoisen eläkeuudistusprosessin. Onkin uskottavaa olettaa, että suosituksilla on ollut vaikutusta jäsenvaltioiden harjoittamaan eläkepolitiikkaan.
Käytännössä komission eläkepolitiikka on ollut hyvin selkeää. Talouspolitiikan ohjausjakson suosituksilla on pyritty ohjaamaan jäsenvaltioita kohti niukempaa mutta taloudellisesti kestävämpää lakisääteistä eläkettä, mikä jättäisi enemmän tilaa ammatillisille lisäeläkkeille ja yksilölliselle säästämiselle. Komission ideaalitilanteessa nämä täydentävät eläkemuodot toteutettaisiin eurooppalaisina hankkeina, joita on pyritty edistämään toistaiseksi tuloksetta lainsäädäntöaloitteilla. Politiikan seurauksena eriarvoisuus on vaarassa kasvaa, koska lisäeläkkeet sisältävät vähemmän solidaarisia tulonsiirtoja ja osa ammatti- ja väestöryhmistä uhkaa jäädä kokonaan niiden ulkopuolelle.
Pandemia käännekohtana
Yhteinen eläkepolitiikka nytkähti uuden askeleen eteenpäin pandemian myötä. Pandemian aiheuttaman talouskriisin seurauksena syntyi väliaikainen elpymis- ja palautumistukiväline (RRF), jonka tehtävänä on edistää kestävää kasvua. Jäsenvaltiot ja komissio yhdessä sopivat elpymissuunnitelman ja uudistukset, joiden toteuttamisesta jäsenmaille jaetaan rahoitusta välineen kautta. Useat maat sopivat suunnitelmassa eläkeuudistuksesta.
Komissio seuraa elpymissuunnitelmien uudistusten edistystä ja jakaa rahoitusta, kun sovittuja virstanpylväitä saavutetaan. Esimerkiksi Espanja on sopinut uudistavansa yrittäjien eläketurvaa ja kollektiivista lisäeläketurvaa osana suunnitelmaansa. Eikä kyse ole pelkästään siitä, että taloudellisesti heikoimmat maat uudistaisivat eläketurvaa. Myös varakas Belgia on sisällyttänyt suunnitelmaansa eläkeuudistuksen.
Vaikka suunnitelmat on rakennettu kansallisista lähtökohdista, ei ole kohtuutonta väittää, että komissiosta on tullut eräänlainen eläkeuudistusten portinvartija. Tuohan väline komissiolle vipuvartta eläkeuudistusten hyväksymiseen.
Kävikö taas niin, että kriisi mullisti vanhat rakenteet tehden tällä kertaa eläkepolitiikasta oikeasti eurooppalaisen?
Niko Väänänen, erityisasiantuntija, Eläketurvakeskus