Järjestöt markkinoiden puristuksessa

Sosiaalipoliittisen yhdistyksen blogi: Sosiaalipolitiikka 2020

Riitta Särkelä
28.1.2019

Sosiaali- ja terveysjärjestöt ovat tärkeä osa suomalaista hyvinvoinnin kokonaisuutta. Niiden asema on kuitenkin muuttunut viimeisen reilun kahdenkymmenen vuoden aikana merkittävästi. Olin väitöstutkimuksessani kiinnostunut siitä, millaiset tekijät ja valinnat ovat saaneet aikaan sosiaali- ja terveysjärjestöjen aseman muutoksen palveluntuottajana ajanjaksolla 1990-2010. Sen pohjalta voi perustellusti sanoa, että järjestöt ovat joutuneet kuntien kumppanista markkinoiden puristukseen. Tilanne näyttää muuttuvan sote-uudistuksen myötä järjestöille entistä tiukemmaksi. Päättäjät ja julkinen puhunta ovat suitsuttaneet järjestöjen tärkeää merkitystä vuodesta toiseen, niin nytkin. Päätökset ovat kuitenkin viestineet aivan muuta. Miten tässä on näin käynyt ja mikä on järjestöjen tulevaisuus?

Sosiaali- ja terveysjärjestöjen toiminta eroaa julkisesta ja yrityksistä

Sosiaali- ja terveysjärjestöillä tarkoitetaan järjestöjä, joiden tarkoituksena on jonkin erityisryhmän, oman jäsenistön tai hyvinkin laajan väestönosan hyvinvoinnin tukeminen tai edistäminen. Toiminnan oleellisena tekijänä on aatteellisuus. Se ilmentää yhteisvastuullisuutta, luo yhteiskuntaan kiinteyttä ja luottamusta.

Järjestöt eroavat selkeästi niin julkisesta kuin yritysmuotoisestakin toiminnasta. Järjestöissä toimintaa ylläpidetään, koska sillä on yleistä yhteiskunnallisia ja yhteisöllistä merkitystä. Talous on mahdollistamassa jonkin sosiaalisen tarkoituksen toteutumista, sillä ei tavoitella taloudellista voittoa. Päämääränä on ihmisten hyvinvointi. Järjestöjen toiminta voi koskea hyvinkin pieniä väestöryhmiä.

Julkishallinnon tehtävät puolestaan perustuvat yhteiskunnallistuneisiin, riittävän yleisiksi koettuihin tarpeisiin, pohjautuvat usein lainsäädäntöön ja saavat rahoituksensa verovaroista. Yrityksiin puolestaan liittyy kiinteästi se, että niiden tarkoituksena on tuottaa voittoa omistajilleen.

Tämän eri sektoreiden toiminnan erilaatuisuuden ymmärtäminen ja huomioon ottaminen päätöksenteossa on selkeästi heikentynyt ja hämärtynyt. Julkisiin palveluihin ja järjestöihin on alettu soveltaa yritysmaailmaan liittyviä hallinnan mekanismeja. EU-sääntelyssä ei tehdä eroa toimijan juridisen luonteen mukaan. Tätä ajattelua on hiipinyt myös suomalaiseen ajatteluun silloinkin, kun ei ole kyse taloudellisesta toiminnasta.

Järjestöjen ja kuntien tiivis kumppanuus

Sosiaali- ja terveysjärjestöillä on ollut suuri merkitys sosiaalipalvelujen kehittäjinä ja tuottajina Suomessa. Edelleenkin järjestöt tuottavat noin 18 prosenttia sosiaalipalveluista ja joillakin erityisalueilla niiden osuus on jopa 80-90 prosenttia. Lisäksi on valtava määrä erilaista arjen tukea, joka ei tilastoidu mihinkään. Järjestöillä on myös sellaista erityisosaamista, jota kunnista ei löydy.

Kuntien ja järjestöjen välille rakentui vähitellen tiivis kumppanuus. Järjestöjä kutsuttiin 1990-luvun lamassa kuntien avuksi taloudellisessa ahdingossa. Järjestöillä ja kunnilla oli yhteinen intressi vastata kasvaneisiin ihmisten avun tarpeisiin. Järjestöistä tuli kuntien kanssa yhteistoiminnassa toimivia palveluntuottajia. Yhteistyö pohjautui molemminpuolisen hyödyn ajatukselle.

Kuntien ja järjestöjen kumppanuus murtui kuitenkin 2000-luvulla ja muuttui hankintalainsäädännön soveltamisen myötä ostopalvelusuhteiksi. Järjestöt tulivat rinnastetuksi myös kunnissa yrityksiin.

Järjestöjen aseman muutosta vauhdittaneet tekijät

Yhteiskunnallinen muutos on monimutkainen, erilaisista tapahtumista muodostuva prosessi. Muutos rakentuu vähitellen. Se voidaan nähdä koko ajan muuttuvana mosaiikkina, jossa jotkin asiat saavat vähän huomiota ja toiset nousevat huomion ja poliittisen kamppailun kohteeksi. Siirtyminen yhdestä yhteiskunnallisesta ajanjaksosta toiseen voi toteutua myös hiipien, kuten Ulrich Beck on todennut. Järjestöjen aseman muutoksessa on ollut kyse juuri hiipivästä muutoksesta. Kukaan ei julkilausutusti ole halunnut vaikeuttaa järjestöjen toimintaa ja niiden asemaa. Silti niin on tapahtunut.

Järjestöjen aseman muutos on kytkeytynyt Suomessa kilpailukyvyn ja palvelumarkkinoiden rakentamiseen. Muutoksen ovat saaneet aikaan ensisijaisesti muihin kuin järjestöihin liittyvät kansalliset poliittiset valinnat, joita Euroopan unionin sääntely on sittemmin vahvistanut.

Tärkeimmät tekijät järjestöjen palveluntuottaja-aseman muutoksessa ovat olleet eri hallitusten aikana palvelumarkkinoiden vaiheittainen rakentaminen kilpailukyvyn vahvistamiseksi, markkinalogiikan tuominen julkiseen hallintoon ja valtionosuusuudistusten kautta tapahtunut päätösvallan hajauttaminen sosiaali- ja terveyspalveluissa kunnille. Muutosprosessi nosti yritykset järjestöjen rinnalle ja jopa niiden ohi.

Suomen ensimmäisessä kansallisessa hankintalaissa 1990-luvun alussa sosiaali- ja terveyspalveluja ei suljettu kilpailuttamisen ulkopuolelle kansallisella poliittisella päätöksellä toisin kuin monissa muissa Euroopan maissa, vaikka niitä ei laissa mainittukaan. Tavoitteena Suomessa oli palvelumarkkinoiden luominen ja yritysten aseman vahvistaminen. Myöhemmin hankintalakia uudistettaessa sosiaali- ja terveyspalveluja ei voitu kansallisesta, aikaisemmasta valinnasta, johtuen enää rajata kokonaan hankintojen ulkopuolelle. Niiden erityistä luonnetta, eikä myöskään järjestöjen merkitystä sosiaalipalveluissa otettu riittävästi huomioon.

Muutoksia myös järjestöjen avustamisessa

Politiikan muutos hyvinvointivaltiosta palvelumarkkinoiden rakentamiseen vaikutti myös järjestöjen tärkeimmän rahoittajan Raha-automaattiyhdistyksen rahoituslinjauksiin 1990- luvun lopulta alkaen. Yrittäjät kyseenalaistivat sen avustusten oikeutuksen markkinoiden toimintaa vääristävänä. Yrittäjien aktiivinen toiminta ja sen kauppa- ja teollisuusministeriöltä saama tuki vaikuttivat Raha-automaattiyhdistyksen rahoituksen sääntelyyn siten, että avustuslakiin kirjattiin, etteivät avustukset saa tuottaa vähäistä suurempaa kilpailuhaittaa. Lopulta RAY vetäytyi kokonaan järjestöjen tuottamien palvelujen rahoituksesta. Järjestöt ja myös sosiaali- ja terveysministeriö kritisoivat Raha-automaattiyhdistyksen vetäytymistä järjestöjen palvelujen rahoituksesta. Toisin toimiminen olisi edellyttänyt poliittisia linjauksia ja päättäjien tukea, jota ei tullut. Muutoksen jälkeen erityisesti järjestöjen vastuulla olevat vaativat sosiaalipalvelut mm. päihdeongelmaisten odottavien kuntoutus, vaikeavammaisten viittomakielisten kuntoutus ja asumispalvelut, ovat olleet vakavissa vaikeuksissa, kun kunnat eivät ole niistä huolehtineet.

Palvelujen tuottamisen keskittyminen kiihtyy

Tutkimukseni tarkastelujakso päättyy vuoteen 2010. On nähtävissä, että sen jälkeen sosiaali- ja terveysjärjestöjen aseman muutos sosiaalipalvelujen alueella on jatkunut ja jopa kiihtynyt. Yritykset ovat vallanneet palveluita yhä uusilla alueilla. Sosiaali- ja terveyspalveluissa on käynnissä nopea suurille, kansainvälisille tuottajille keskittymisen prosessi. Kehitys on täysin vastakkainen tavoitteeksi asetetun monituottajamallin ja eri tuottajien, myös järjestöjen ja pienten yrittäjien, alalla toimimisen tavoitteen kanssa. Kehityksestä on jopa työ- ja elinkeinoministeriön toimialaraporteissa kannettu huolta.

Palvelumarkkinoiden luominen sote-uudistuksen ytimessä

Sosiaali- ja terveyspalvelujen markkinaistamista ollaan entisestään kiihdyttämässä sote-uudistuksessa. Tehdyt linjaukset muistuttavat kovasti, mutta vielä pidemmälle vietynä 1990- luvulla valtionvarainministeriön eri asiakirjoissa esiin nostettua tavoitetta, että julkiset palvelut tulisi saattaa samaan asemaan yritysten tuottamien palvelujen kanssa. Silloin korostettiin, ettei ole väliä, kuka palvelut tuottaa, mutta kuntien tehottomalle toiminnalle tulee saada loppu.

Sote-uudistuksen nykyisillä linjauksilla viedään päätökseen 1990- luvun alussa alkanut sosiaali- ja terveyspalvelujen markkinaistaminen kansallisen poliittisen tahdon mukaisesti. 1990- luvulla tätä julkisten palvelujen ja yritysten palvelujen samalle viivalle asettamisen askelta ei pystytty poliittisesti ottamaan. Nyt tämä askel ollaan ottamassa, jollei perustuslakivaliokunta toisin linjaa.

Poliittista valintaa kehystetään julkisen talouden tasapainottamisen välttämättömyydellä, kasvaviin palvelutarpeisiin vastaamisen turvaamisella ja nostamalla myös sinänsä myönteinen ihmisten valinnanvapaus markkinaistamisen veturiksi.

Palveluja tuottaville sosiaali- ja terveysjärjestöille nykytilanne on aikaisempia muutosvaiheita vielä suurempi riski toiminnan jatkuvuuden kannalta. Etenkin maakuntien velvoite tarjota asiakasseteli sosiaalisessa kuntoutuksessa (HE valinnanvapaudesta 24§), vie markkinoille merkittävän osan järjestöjen matalan kynnyksen ja varhaisesta tuesta, jota kuntien ei ole ollut lain mukaan velvoite tarjota ja jota järjestöt ovat siksi voineet tehdä Veikkauksen tuotoista avustettuna. Tällaista toimintaa on 142 miljoonan arvosta esim. mielenterveyskuntoutujien klubitalot, erilaiset matalan kynnyksen kohtaamispaikat, perheväkivaltatyön avopalvelut ja vauvaperheiden päiväryhmätoiminta. Jos järjestöjen toiminta hiipuu, se merkitsee monille vaikeassa tilanteessa ja yhteisöä vailla oleville ihmisille merkittävän arjen avun loppumista ilman, että mitään tulee tilalle. Maakunnilla tuskin on kiinnostusta ja varaa tukea järjestöjen toimintaa ja ihmisten arjessa rinnalla elämistä. Sen sosiaalipoliittinen merkitys on kuitenkin korvaamaton.

Riitta Särkelä
YTT, pääsihteeri, Ensi-ja turvakotien liitto ry

Lähteet:

Arajärvi, Pentti (2013): Sosiaalilainsäädäntö. Teoksessa Juho Saari (toim.): Suomen sillat tulevaisuuteen. Kuluttajatutkimuskeskuksen kirjoja 8. Tampereen yliopistopaino, 236–265.

Beck, Ulrich & Anthony Giddens & Scott Lash (1995): Nykyajan jäljillä. Alkuperäinen teos Reflexive Modernization: Politics, Tradition and Aesthetics in the Modern Social Order. Vastapaino. Tampere,

Julkunen, Raija (2006): Kuka vastaa? Hyvinvointivaltion rajat ja julkinen vastuu. Stakes. Helsinki.

Saari, Juho (toim.): Suomen sillat tulevaisuuteen. Kuluttajatutkimuskeskuksen kirjoja 8.

Särkelä, Riitta (2016): Järjestöt julkisen kumppanista markkinoiden puristukseen. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen muutos palvelujen tuottajana 1990-2010. Ensi- ja turvakotien liiton julkaisuja. Helsinki 2016

Yliaska, Ville (2014): Tehokkuuden toiveuni. Uuden julkisjohtamisen historia Suomessa 1970-luvulta 1990-luvulle. Into-kustannus. Helsinki 2014.